Les fonds de cohésion sont-ils un moyen de combler les lacunes en Europe?

L’un des principaux objectifs du projet européen, défini dans les traités fondateurs, est de réduire l’écart entre les régions prospères et les régions moins développées. Les derniers élargissements de l’Union ont réorienté la plupart des fonds régionaux vers les pays de l’Est, dont les revenus n’ont cessé d’augmenter. Cependant, l’influence de la politique de cohésion sur le sentiment d’identité européenne reste faible.

En Europe, il existe de très grandes disparités socio-économiques entre les territoires. Pour les réduire, l’Union européenne contribue au financement de projets de toutes natures dans les régions, dans les grandes et petites communes, dans les zones rurales et maritimes. La ligne directrice sous-jacente est la politique de cohésion, principal instrument d’investissement de Bruxelles dans les territoires, et elle est mise en œuvre à travers trois fonds.

Europe et territoires urbains - Pays et Quartiers de Nouvelle-Aquitaine

Le Fonds européen de développement régional (Feder) est le plus important, touche toutes les régions et se concentre désormais sur l’économie à faibles émissions. Il finance tout, des infrastructures de transport et de la réhabilitation du patrimoine aux projets d’innovation dans les PME, et encourage la coopération entre les pays et les régions.

D’autre part, le Fonds de cohésion finance des projets environnementaux, des infrastructures de transport durables et des réseaux transeuropéens dans les pays membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90% de la moyenne de l’UE. Deux exemples sont l’aide à la modernisation des transports urbains ou à l’amélioration de l’efficacité énergétique.

Troisièmement, le Fonds social européen investit dans les personnes et se concentre sur l’amélioration des opportunités d’emploi et d’éducation dans n’importe quel État membre. Il vise également à aider les groupes au bord de la pauvreté ou de l’exclusion sociale, avec des projets de formation sectorielle ou un soutien à l’entrepreneuriat, entre autres.

Fonds d’identité et de cohésion européens

Bénéficier de l’investissement de milliards d’euros dans les fonds européens n’implique pas nécessairement de soutenir le projet européen ou de s’identifier à l’Europe, selon une étude réalisée entre 2016 et 2019 par le projet PERCEIVE. Les résultats soulignent que, bien que certaines régions bénéficient de ces fonds et que leurs citoyens en soient conscients, cela n’a pas généré une plus grande identification avec l’Europe ou avec le sentiment européen.

Periodic Reporting for period 2 - PERCEIVE (Perception and Evaluation of  Regional and Cohesion policies by Europeans and Identification with the  Values of Europe) | Report Summary | PERCEIVE | H2020 | CORDIS | European  Commission

Par exemple, la région italienne de Calabre reçoit une grande quantité de fonds, mais seulement 10% de la population en est consciente et 35% apprécie négativement l’adhésion à l’UE. Cela se traduit, d’ailleurs, par le fait que la politique communautaire qui investit le plus dans les territoires et leurs citoyens n’a pas contrecarré la croissance des populismes opposés à l’intégration européenne.

Seuls 45% des citoyens de l’UE connaissent la politique de cohésion, bien que ce pourcentage augmente dans les pays qui ont récemment rejoint l’UE, comme la Slovaquie, où jusqu’à 70% de la population affirme connaître la politique régionale.

L’étude souligne, par exemple, que dans la région polonaise de Warminsko-Marzuskie, 84% des personnes interrogées déclarent être au courant des investissements de Bruxelles sur leur territoire, par 18% des habitants de l’Essex, au Royaume-Uni. D’un autre côté, les citoyens diplômés de l’enseignement supérieur et ceux qui vivent dans les grandes villes perçoivent davantage les avantages de l’UE.

La recherche conclut que les avantages de la politique de cohésion sont souvent inconnus, ce qui indique des raisons telles que le manque d’avantages lorsque les fonds ne sont pas dépensés correctement et une meilleure communication sur l’impact des projets. Pour cela, il souligne qu’il est essentiel de prendre en compte les réalités locales et les témoignages des bénéficiaires pour les transmettre.

La solidarité entre les pays est la pierre angulaire de la future politique régionale

La politique de cohésion trouve son origine dans celle des institutions européennes. Toutefois, le Traité de Rome de 1957 a jeté les bases de la solidarité entre les pays, pierre angulaire de la future politique régionale et du projet communautaire.

Evacuation 1939 : Robert Schuman, alors député de Thionville, a suivi les  mosellans jusqu'à Poitiers - viàMoselleTV

« L’Europe ne se construira pas d’un seul coup ou dans un projet commun: elle se construira grâce à des réalisations concrètes qui créent en premier lieu une solidarité de fait », assurait en 1950 le ministre français des Affaires étrangères, Robert Schuman, l’un des pères fondateurs de l’UE actuelle.

Ainsi, la Commission européenne a proposé à la fin des années 60 de créer un fonds régional qui aiderait financièrement les régions les plus défavorisées, mais pendant un temps seule l’Italie l’a soutenue en absorbant l’essentiel de ces aides.

Avec la création du Fonds européen de développement régional en 1975, la politique régionale et de cohésion se dessine dans le bloc pour corriger les déséquilibres «principalement causés par la prédominance de l’agriculture, les mutations industrielles et le sous-emploi structurel».

Le sud de l’Italie, l’Irlande et certaines parties du Royaume-Uni – en particulier le Pays de Galles et l’Écosse – étaient les régions qui en avaient le plus besoin et profitaient d’un soutien économique européen encore modeste. L’Espagne, le Portugal et la Grèce, trois pays du sud du continent aux revenus inférieurs à la moyenne européenne, ont rejoint le club communautaire dans les années 1980.

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Pour s’adapter à cette nouvelle réalité, la Communauté économique européenne de l’époque a introduit en 1988 quelques idées clés qui ont défini la politique de cohésion: les fonds devraient être concentrés dans les régions les plus défavorisées, les investissements seraient stratégiquement orientés et les gouvernements régionaux et locaux participeraient aux projets.

Dans cette optique, l’approbation du Traité de Maastricht en 1993 a donné un nouvel élan au rôle régional et local dans la construction européenne et a établi l’UE actuelle. Le principe de subsidiarité a été introduit – entreprendre des actions au niveau européen uniquement si elles sont plus efficaces que les actions étatiques, régionales ou locales – et le Fonds de cohésion et le Comité des régions ont été créés, un organe consultatif qui donne la parole aux représentants régionaux et locaux.

Les nouvelles priorités du club communautaire pour moderniser les économies du sud ont conduit à un doublement des ressources allouées entre 1994 et 1999 à la politique de cohésion par rapport à la période précédente, atteignant un tiers du budget de l’UE (168 milliards d’écus, prédécesseur de l’euro ).

Les soi-disant «instruments de préadhésion» ont mis l’aide européenne à la disposition des pays en attente de leur entrée dans l’UE dès le XXIe siècle. Le grand élargissement de 2004 rejoint le club par les anciennes républiques soviétiques d’Estonie, de Lettonie et de Lituanie, quatre anciens satellites de l’URSS – la Pologne, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie – les îles de Chypre et de Malte et la Slovénie.

Ces changements ont augmenté la population de l’UE de 20%, mais que de 5% son PIB. Ainsi, comme dans les années 80 avec l’élargissement au sud, les fonds structurels et de cohésion ont été réorientés vers l’est pour réduire le fossé socio-économique qui existait entre ces pays et ceux de l’Europe occidentale.

À partir de 2007 et avec la crise économique mondiale qui a suivi, les investissements ont été davantage axés sur la croissance et la création d’emplois. Environ la moitié du budget a été allouée à la recherche et au développement, ainsi qu’aux infrastructures et aux mesures pour faire face à la menace du changement climatique. Parallèlement, le budget 2014-2020 a mis l’accent sur la durabilité et l’inclusion sociale.

Les trois fonds, clés du développement et de la consolidation de l’UE.

Les fonds européens structurels et d'investissement (FESI) | L'Europe  s'engage en France, le portail des Fonds européens

Le Fonds européen de développement régional (Feder) est le plus important des fonds de la politique de cohésion. Les 27 pays de l’Union en bénéficient et une attention particulière est portée aux régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques, ainsi qu’aux zones insulaires ou montagneuses.

En effet, les ressources sont allouées à trois catégories différentes de régions: celles considérées comme les plus développées (PIB par habitant supérieur à 90% de la moyenne de l’UE), les régions en transition (entre 75 et 90% de la moyenne) et les moins développées ( moins de 75%). La fracture est-ouest est claire: dans des pays comme la Pologne, la Roumanie ou la Bulgarie, toutes les régions, à l’exception des capitales, sont classées comme «moins développées», alors qu’en Europe occidentale il n’y en a pratiquement pas.

Les investissements du Feder sont toujours cofinancés: l’UE finance entre 50 et 85%, selon le type de région, et le reste est financé par l’administration nationale, régionale ou locale correspondante. Dans les régions moins développées, le financement provient presque entièrement de Bruxelles. Cet instrument représente près des deux tiers du budget total de la période 2014-2020 pour la politique de cohésion (350 000 millions d’euros), qui à son tour représente un tiers du budget total de l’Union. Ce fonds profite principalement à la Pologne, avec 40 000 millions d’euros pour cette période, suivie de l’Italie et de l’Espagne, avec environ 20 000 millions chacun.

De la même manière, il existe des dizaines de projets financés par Feder. Certains se distinguent par leur taille et leur impact social, comme le centre historique de la ville italienne de Naples, classée au patrimoine mondial de l’UNESCO, objet d’un ambitieux plan de réhabilitation urbaine qui a directement bénéficié à 85 000 habitants.

De son côté, le Fonds de cohésion est réservé aux pays membres présentant les pires indicateurs économiques de base, dont le revenu national brut par habitant ne dépasse pas 90% du revenu moyen de l’Union. Créé en 1993, cet instrument vise à réduire les inégalités économiques, sociales et territoriales en investissant dans des projets liés au développement durable et aux réseaux de transport transeuropéens.

Quinze des 27 pays de l’UE bénéficient actuellement du Fonds de cohésion, le Portugal étant le seul d’Europe occidentale. Dans le budget communautaire pour la période 2014-2020, la Pologne représente un tiers des 63 390 millions alloués au Fonds de cohésion. Le deuxième plus grand bénéficiaire de ce fonds est la Roumanie, suivie du reste des pays qui ont rejoint le club en 2004, ainsi que d’autres du sud comme la Grèce ou le Portugal lui-même.

En raison de sa population élevée – 38 millions d’habitants – et de ses faibles revenus, la Pologne a reçu plus de fonds du Fonds de cohésion depuis son adhésion que tout autre pays, et elle est également le plus grand bénéficiaire des fonds structurels en général. Mais cela n’a pas toujours été le cas: pendant des années, l’Espagne a été l’État membre qui a le plus bénéficié de ce fonds, jusqu’à ce qu’il cesse d’être éligible en 2006 en raison de l’augmentation du niveau de revenu.

Parmi les derniers grands projets financés par le Fonds de cohésion, se distingue la modernisation du système de communication du réseau ferroviaire polonais, qui consiste en un réseau de fibre optique sur 13000 kilomètres des principales lignes du pays pour remplacer le système analogique obsolète. L’objectif est de réduire les coûts et les temps de trajet et d’augmenter la sécurité d’un moyen de transport efficace et écologique dont bénéficieront des millions d’usagers.

L'Europe s'engage dans les Vosges avec le Fonds Social Européen - Insertion

Enfin, le Fonds social européen (FSE) est le principal instrument de Bruxelles pour investir dans les citoyens, en soutenant la création d’emplois, la formation et la promotion de l’inclusion sociale.

Créé en 1957 et doté de 80 000 millions d’euros au budget communautaire pour la période 2014-2020, il est le plus ancien des fonds structurels. Les pays de l’UE ont alloué en moyenne 25% de leurs budgets FSE à la promotion de l’inclusion sociale, tandis que les objectifs de promotion de l’emploi de qualité et d’investissement dans l’éducation et la formation représentent ensemble les deux tiers des dépenses du FSE consacrées aux différents États membres. Ce fonds est complété par d’autres mécanismes tels que l’Initiative pour l’emploi des jeunes.

Le FSE vise à mettre en pratique les principes du socle européen des droits sociaux, un guide conçu pour construire une Europe garantissant l’égalité des chances, des conditions de travail équitables et un système efficace de protection et d’inclusion sociale sur tous les territoires.

Ce fonds a contribué, par exemple, à améliorer les chances de trouver du travail en France de plus d’un million de personnes, grâce à une collaboration avec l’organisation Croix rouge, ou à réduire le taux d’abandon dans la région italienne des Pouilles de 30,3. % en 2004 à 19,5% en 2011.

L’impact inégal et le renforcement de la politique de cohésion

Au-delà des chiffres officiels, les effets de la politique de cohésion européenne sur la croissance économique diffèrent selon les régions. Un rapport de 2019 du groupe de réflexion Bruegel pour le Parlement européen souligne que la littérature sur l’efficacité des fonds structurels n’est pas concluante, car les résultats varient considérablement d’une région à l’autre, même au sein d’un même pays, en raison de complexités locales et méthodologiques.

L’étude analyse ce qu’elle appelle une « croissance économique inexplicable » dans les différentes régions de l’Union au cours de la période 2003-2015: dans certains territoires, elle a été plus rapide que dans d’autres, et peut être attribuée au succès des projets financés sur fonds européens. Pour ce faire, le rapport analyse l’influence de différents facteurs propres à chaque région et leur relation avec les caractéristiques de chaque projet.

Les régions les plus performantes ont tendance à concentrer les projets avec une durée plus longue, moins de priorités, une orientation plus interrégionale, moins de cofinancement étatique (et donc plus européen), la gestion étatique (par opposition à régionale ou locale) et davantage d’entreprises et d’ONG en ont bénéficié.

Mais, si le Fonds de cohésion est associé plus positivement à cette «croissance économique inexplicable» parmi les différents fonds structurels, l’étude relie également les projets inter-régionaux les plus importants (faisant partie du Feder) avec une croissance plus élevée. Dans les républiques baltes, en Pologne ou en Roumanie, la grande majorité des régions ont connu une croissance rapide car elles ont davantage bénéficié du Fonds de cohésion, et le cofinancement européen est plus élevé.

Le rapport souligne également que la politique de cohésion pourrait être plus efficace avec certaines réformes. Parmi eux, il appelle à une approche plus stratégique, à une simplification bureaucratique – mais avec des contrôles stricts lorsque le risque de corruption est élevé -, à l’augmentation des synergies avec d’autres programmes nationaux et européens et à la fixation du degré de cofinancement en fonction des contraintes budgétaires.

L’importance des fonds régionaux européens est confirmée dans le budget communautaire 2021-2027: la politique de cohésion sera renforcée de 2,7% par rapport aux comptes précédents – jusqu’à 377 milliards d’euros – au détriment d’autres postes, tels que la Politique agricole commune: L’augmentation est produite grâce au financement supplémentaire du fonds de relance pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19.

Par conséquent, une nouvelle opportunité s’ouvre. La voie consiste à tirer parti des fonds de cohésion dans le cadre du plan de relance et d’une stratégie de communication capable d’atteindre les différentes couches de la société.

Outre le développement éventuel des régions, le processus peut renforcer chez les citoyens une identité européenne complémentaire de l’identité locale ou nationale et une plus grande adhésion aux valeurs fondatrices du projet communautaire.